Мировое сообщество на Кавказе
— Уважаемые читатели, мы продолжаем цикл статей, посвященных роли Кавказа в мировой геополитической игре. Цикл статей о «большой игре» мировых держав на Кавказе подготовил для Caucasus Times известный политолог, историк, кавказовед, зав. отделом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа, кандидат исторических наук Сергей Маркедонов —
Предыдущие материалы http://www.caucasustimes.com/analytics/
КРЕМЛЕВСКИЙ ПАРАД НА КАВКАЗЕ — СЕРГЕЙ МАРКЕДОНОВ
РОССИЯ – КАВКАЗСКОЕ ГОСУДАРСТВО
ЮЖНЫЙ КАВКАЗ: ОКНО В ЕВРОПУ
PAX AMERICANA ДЛЯ КАВКАЗСКОГО РЕГИОНА
ТУРЕЦКИЙ МАРШ НА КАВКАЗЕ
«КАВКАЗСКАЯ СТРАТЕГИЯ» ИРАНА
ПРАГА, 9 августа, Caucasus Times — Сегодня Кавказский регион все чаще попадает в фокус внимания мирового сообщества. Используя данное словосочетание в тексте статьи, мы будем говорить не об абстрактной философско-политической категории. Под «мировым сообществом» мы понимаем международные институты, занимающихся разрешением различных политических проблем (в нашем случае проблем безопасности) «поверх» национальных государств на основе многосторонней кооперации этих государств (ООН, ОБСЕ, НАТО). «Мировое сообщество» само по себе может рассматриваться, как самостоятельный актер кавказской «Большой игры».
«Безопасность- это слово, имеющее частное и общественное значение. В последние несколько лет в Кавказском регионе произошел коллапс безопасности в обеих сферах». Со словами британского эксперта Томаса де Ваала, процитированными выше, трудно не согласиться. Понятия Кавказ и конфликты (равно как Кавказ и война, Кавказ и беженцы) оказались словно зарифмованными позднесоветской и постсоветской историей. Из семи вооруженных межэтнических конфликтов на постсоветском пространстве, пять имели место в Кавказском регионе. Это — армяно-азербайджанский конфликт из-за Нагорного Карабаха, грузино-осетинский и грузино-абхазский конфликты, осетино-ингушский и российско-чеченский конфликты (последние два на территории Российской Федерации). До сих пор ни один из вооруженных межэтнических конфликтов на Кавказе не урегулирован до конца. Конфликтное урегулирование в Карабахе, Южной Осетии, Абхазии, Пригородном районе Республики Северная Осетия не стало необратимым процессом. Помимо актуализированных («открытых») конфликтов в Кавказском регионе развиваются латентные («скрытые») конфликты, временами переходящие в «открытую фазу». Именно Кавказ стал своеобразным «поставщиком» непризнанных государственных образований на постсоветском пространстве (Нагорный Карабах, Южная Осетия, Абхазия, Чеченская республика Ичкерия в 1991-1994 и в 1996-1999 гг.). Из четырех ныне существующих непризнанных государств постсоветского пространства три расположены в Кавказском регионе. Помимо непризнанных государств на территории Кавказа существовали и существуют ныне неконтролируемые территории («серые зоны»), не имеющие даже и непризнанных государственных институтов. К таковым можно отнести так называемую Кадарскую зону в Республике Дагестан в 1998-1999 гг., западные области Грузии в начале 1990-х гг., Кодорское ущелье («Абхазская Сванетия»).
Сегодняшний Кавказ является одним из самых милитаризованных регионов мира. Независимые государства Южного Кавказа обладают военным потенциалом, сравнимым с потенциалом средней европейской страны. Численность азербайджанской армии составляет 95 тыс. чел. Численность личного состава вооруженных сил Армении составляет 45 тыс. чел. Максимальная численность вооруженных сил в Грузии в 2006 году составила 31 тыс. 878 военнослужащих.
Помимо военного потенциала трех признанных международным сообществом государств существуют военные машины трех непризнанных образований, вполне сопоставимых с признанными государствами. Вооруженные силы непризнанной Абхазии – это 5 тыс. чел., а Южной Осетии- 3 тыс. чел. По огневой же мощи армии непризнанных Абхазии и Южной Осетии практически не уступают Грузии. Танков у Грузии — 80—100, у Абхазии — 100, у Южной Осетии — 87. Тяжелого орудия (калибром свыше 122 мм) — соответственно 117, 237 и 95. По данным руководителя Международной Кризисной Группы Сабины Фрейзер в рядах сил самообороны Нагорного Карабаха служат порядка 10 тыс. граждан Армении, что составляет половину этой структуры. Помимо военных машин всех признанных и непризнанных акторов Кавказской «Большой игры» в регионе находятся миротворческие силы. В зоне грузино-абхазского конфликта находятся российские военнослужащие, действующие там по мандату Совета глав государств СНГ, а в зоне грузино-осетинского конфликта – российские военнослужащие, действующие на основе четырехсторонних Дагомысских соглашений 1992 г. ( Грузия- Россия-Южная Осетия- Северная Осетия). Объединенный военно-конфликтный потенциал Северного и Южного Кавказа сопоставим с ближневосточным.
Распад Советского Союза открыл шлюзы для свободного плавания молодых демократий», положивших в основу своих идеологий принцип этнонационального самоопределения. Новые суверенные государства бывшего СССР с момента обретения независимости, где в явной, а где в закамуфлированной форме совершили конвертацию принципа права на этнонациональное самоопределение на принцип территориальной целостности. «Сдержки и противовесы» были принесены в жертву делу «национального строительства». Следствием подобной «смены вех» стали этнополитические конфликты, переросшие (в особенности на Кавказе) в «горячую фазу». По мнению грузинского политолога Александра Рондели, подобный результат стал следствием неготовности элит новых государственных образований к современному госстроительству: «Южный Кавказ был периферией Российской империи, но все же он был органичнее связан с остальным миром, нежели постсоветские Азербайджан, Армения и Грузия, в одночасье оказавшиеся суверенными государствами». Следствием межэтнических конфликтов на Кавказе стали массовые миграции, этнические чистки, политическая нестабильность, слабая неустойчивая экономика, неэффективная государственная власть.
В то же время Южный Кавказ имеет важное геополитическое и геоэкономическое значение. Он расположен на границе общеевропейского пространства безопасности. Это — важный транспортный коридор и место обширных неразработанных природных ресурсов. В этой связи достижение стабильности на Юге Кавказа и его инкорпорирование в мировое сообщество и мировую экономику представляется важной задачей всех участников международного политического процесса.
В результате распада СССР бывшие республики советского Закавказья в одночасье стали субъектами международного права. Они обозначили собственные национальные интересы и внешнеполитические приоритеты. Образование независимых государств на Юге Кавказа сопровождалось поиском новых механизмов обеспечения региональной безопасности и нового формата международного сотрудничества. При этом процесс интернационализации этнополитических процессов на Кавказе рассматривался в Ереване, Тбилиси и Баку неоднозначно. Грузия и Азербайджан были заинтересованы в появлении новых игроков на постсоветском пространстве, рассчитывая на их содействие в разрешении территориальных проблем. Армения, начав «бегство от советской империи», тем не менее, продолжала рассматривать Россию в качестве своего наиболее надежного союзника перед лицом турецкой опасности. Начиная с 1991 г. международные организации (НАТО, ОБСЕ, ООН) в разной степени оказались вовлечены в этнополитические процессы Кавказского региона.
В 1990 г. было положено начало контактам НАТО с республиками Закавказья. Именно в это время Организация Варшавского Договора (ОВД) и Североатлантический альянс проводили обсуждение Договора обычных вооруженных сил в Европе (ДОВСЕ). Одним из ключевых проблем Договора были так называемые «фланговые вооружения», расположенные на территории Армении, Азербайджана и Грузии.
Сегодня ДОВСЕ оказался в центре внимания международной политики. Многие эксперты и политики в России утверждают, что ДОВСЕ является инструментом времен «холодной войны». Договор заключался еще в период существования Восточного блока и регулировал его взаимоотношения с НАТО в вопросе о контроле над вооружениями. Они же говорят о том, что в реальности ДОВСЕ никогда не выполнялся. В некоторых ситуациях (военная кампания в Чечне) верх брали соображения «реальной политики». Москва утверждала, что вооружения в Чечне не превышают установленных ограничений, а Вашингтон не поднимал эту тему. Европейские и американские эксперты говорят о том, что ДОВСЕ прошел адаптацию в 1999 год с учетом новых геополитических реалий.
Тогда его подписали 30 государств (включая Армению, Азербайджан и Грузию). Подписывая адаптированный ДОВСЕ, Россия в то же время обязывалась вывести свои вооружения и базы из Грузии и Молдовы. Сегодня многие в России считают увязку этих моментов политической ошибкой. В то же время следует отметить, что государства Южного Кавказа не раз нарушали ДОВСЕ. Напомним, что согласно Договору для Азербайджана, Армении и Грузии был установлен своеобразный количественный «потолок» (квота) по обычным наступательным вооружения. Каждая из трех стран Южного Кавказа не имеет права иметь в составе своих вооруженных сил более: 220 танков, 100 боевых самолетов, 50 боевых вертолетов, 220 боевых бронированных машин и 285 артиллерийских систем. Однако региональная гонка вооружений идет (особенно между Азербайджаном и Арменией).
Между тем влияние Североатлантического Альянса на Южном Кавказе не ограничивается рамками ДОВСЕ и хитросплетений вокруг него. В декабре 1991 года был создан Совет североатлантического сотрудничества (ССАС). Это организационное изменение внутри НАТО привело к установлению более тесных политических контактов с бывшими странами — членами ОВД и новыми независимыми образованиями Южного Кавказа. В 1992 г. бывшие республики Закавказья стали членами ССАС. В 1994 году Армения, Грузия и Азербайджан включились в проект НАТО «Партнерство ради мира» (ПРМ). В 1997 году состоялся первый визит генерального секретаря НАТО (на тот момент Хавьера Солана) на Южный Кавказ. В 1999 году Грузия и Азербайджан, а в 2002 году. Армения присоединились к натовской программе «Процесс планирования и обзора» (ПАРП). Грузия и Азербайджан, не довольствуясь существующим сегодня уровнем партнерства с НАТО, неоднократно декларировали свою готовность вступить в Североатлантический альянс. С помощью Альянса эти государства связывают надежды на разрешение этнополитических и территориальных конфликтов в свою пользу. В феврале 2007 года президент Грузии Михаил Саакашвили даже заявил, что датой вступления Грузии в Альянс станет 2009 год: «Когда задавали вопросы о датах вступления Грузии в НАТО, я всегда воздерживался. Но вчера Генеральный секретарь НАТО (президент Грузии имел в виду выступления генерального секретаря НАТО Яапа де Хооп Схеффера на конференции по безопасности в Мюнхене 11 февраля сего года — С.М.) сам обозначил эти сроки». Однако «предложение» генсека НАТО не содержало точных сроков и дат. Яап де Хооп Схеффер заявил буквально следующее: «В 2009 году я хочу видеть больше стран в НАТО. Я хочу, чтобы Сербия продолжила свой твердый путь в НАТО. Я хочу также, чтобы мы вместе уважали и оценили стремление Грузии и Украины стать членами альянса». Гораздо более оптимистичны во взглядах на НАТО-вские перспективы Грузии представители американского истеблишмента. В марте 2007 года Законопроект под названием «Акт 2007 года о консолидации свободы в НАТО» («NATO Freedom Consolidation Act of 2007») был поддержан членами нижней палаты Конгресса простым большинством голосов. Ранее (ноябрь 2006 года) этот документ уже прошел утверждение в верхней палате Конгресса — Сенате. В апреле 2007 года этот Закон подписал президент США Джордж Буш. Этот проект рекомендовал поддержать (в том числе и финансово) стремление Грузии и Украины ускорить подготовку к их приему в НАТО.
Однако на сегодняшний день НАТО, пережившее несколько «расширений», утратило изначальную мобильность и ясность целей. Поражение Варшавского блока в «холодной войне» и распад СССР во многом обессмыслили НАТО как институт. Альянс оказался в полной мере не готов к новым глобальным вызовам (терроризм, несостоятельные государства, распространение оружия массового уничтожения), что продемонстрировали Афганистан в 2001 г. и Ирак в 2003 г. В этой связи рассчитывать на системный подход НАТО к разрешению этнополитических проблем Южного Кавказа не приходится. Тем паче, что заниматься миротворчеством в «горячих точках» НАТО явно не спешит. 16 октября 2006 года председатель военного комитета НАТО генерал Раймонд Эно, выступая перед журналистами, заявил, что НАТО не планирует вводить своих миротворцев в зону грузино-абхазского и грузино-осетинского конфликтов: «У НАТО нет никаких планов заниматься этим вопросом. Мы рассматриваем отношения между Россией и Грузией как двухсторонние и не можем иметь прямого влияния на эти отношения». А за несколько дней до упомянутого брифинга специальный представитель Генсека НАТО по странам Южного Кавказа и Центральной Азии Роберт Симмонс заявил, что «НАТО готово помочь в поиске путей разрешения нагорно-карабахской проблемы», отметив что «это не задача НАТО — напрямую содействовать урегулированию конфликта».
В мае 1992 г. на 90-й сессии Комитета министров Совета Европы было принято решение о необходимости расширения контактов с Арменией, Азербайджаном и Грузией. Незадолго до этого (30 января 1992 г.) независимые Армения и Азербайджан стали членами Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Этот шаг дал старт миротворческой работе СБСЕ в Нагорном Карабахе. 24 марта 1992 года в рамках СБСЕ была сформирована так называемая «Минская группа» в составе 9 стран (Россия, США, Франция, Германия, Италия, Швеция, Венгрия, Турция и Беларусь) по урегулированию нагорно-карабахского конфликта. С этого момента без участия Минской группы не обходится ни одно обсуждение перспектив урегулирования армяно-азербайджанского конфликта. Нагорно-карабахский конфликт попал в фокус внимания Организации объединенных наций (ООН). 17 марта 1992 года в зону конфликта был делегирован спецпредставителя ООН Сайрус Венс. По итогам своего визита Венс представил доклад генеральному секретарю ООН (на тот момент Бутрос Гали). В 1993 году с резолюциями по карабахской проблеме неоднократно выступал Совет безопасности ООН. В резолюциях № 822, 853, 874, 884 содержались призывы к немедленному прекращению огня и выводу армянских сил из занятых ими районов. Основная направленность резолюций — подтверждение территориальной целостности Азербайджана и других государств Южного Кавказа. В ходе миротворческой деятельности Минской группы обозначились расхождения между позициями РФ, США и ООН. С точки зрения представителей американской дипломатии и официальных лиц ООН, все усилия по урегулированию армяно-азербайджанского конфликта должны осуществляться под эгидой СБСЕ (с декабря 1994 года – ОБСЕ — Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе) без эксклюзивной роли России. Российские дипломаты, не выступая принципиально против активной миротворческой роли СБСЕ (ОБСЕ), высказались против «монополизации» процесса урегулирования Минской группой. Сохранение самостоятельной роли РФ в урегулировании армяно-азербайджанского конфликта российской стороной было объявлено приоритетом. Однако России не удалось сохранить эксклюзивную роль в миротворческом процессе по Карабаху. Серьезную конкуренцию ей составляют Франция (инициатор встречи лидеров Армении и Азербайджана в марте 2001 году), США (организатор встречи в Ки-Уэсте в апреле 2001 года). Вместе с тем следует отметить, что, несмотря на регулярные встречи представителей Минской группы (в 1998-2001 гг. их было около 20) и выдвижение большого количества политических проектов разрешения конфликта, реального продвижения на пути к урегулированию не наблюдается. Непримиримые позиции конфликтующих сторон и кризис доверия в отношениях между ними делают неэффективными усилия международных миротворцев.
В 1992 г. свой план урегулирования нагорно-карабахской проблемы предложил американский политолог, бывший сотрудник Госдепартамента США Пол Гобл. В статье «Как справиться с нагорно-карабахским кризисом» он выдвинул тезис о неспособности Армении и Азербайджана разрешить конфликт из-за Карабаха самостоятельно. Гобл утверждал: «В принципе есть три способа решить проблему нагорного Карабаха: 1)вытеснить или убить всех армян, находящихся на его территории (что невозможно по моральным соображениям); 2)разместить в Нагорном Карабахе огромное количество иностранных войск для разведения сторон (что невозможно физически); 3)передать НКР под контроль Армении (что невозможно политически). Поэтому ключ к решению проблемы – обмен территориями, включающий следующие условия: а) передача части Нагорного Карабаха Армении вместе с территориями истоков рек, текущих в сторону Азербайджана; б)передача под азербайджанский контроль территории Армении, разделяющей Азербайджанскую Республику и ее Нахичеванскую автономию (Мегринский коридор)». Однако при таком «размене» Армения теряла бы жизненно-важный для нее в условиях блокады выход во внешний мир через Иран. Одновременно полоса земли по левому берегу Аракса длиной в 42 км превращалась бы в важнейшую стратегическую коммуникацию, которая связала бы Турцию, Нахичеванскую автономию и Азербайджан. В 1996 году Гобл внес в свой план некоторые поправки, учитывающие «иранский фактор» для Армении. Сам автор честно признавал, что «не понял, какое психологическое значение для Армении имеет общая граница с Ираном». Вместо этого он предлагал обменять южную часть Армении (район Мегри) на западную часть Нахичеванской автономии, где она имеет 9-километровую границу с Турцией. При этом НКР вместе с Лачинским коридором становятся частью Армении либо обретают независимость. Однако и этот проект не был принят конфликтующими сторонами и, прежде всего, Арменией и Нагорным Карабахом. Вместе с тем этот проект предлагался для обсуждения в ходе встреч лидеров Азербайджана и Армении в 2001 году. И сегодня, в прочем, он не окончательно сдан в архив, скорее «отложен»
В ноябре 1999 года президент Всемирного банка Джордж Вулфенсон заявил, что при условии продвижения процесса карабахского урегулирования банк готов начать работу по формированию стратегии переходного периода. Квинтэссенцией этой стратегии должна была стать «привязка» кредитования стран-участниц конфликта к достижению взаимных договоренностей. При этом банк заявлял о готовности предоставить специальные кредиты для обустройства и интеграции перемещенных лиц.
В фокусе внимания международных организаций оказался и грузино-абхазский конфликт. 3 сентября 1992 года грузино-абхазское противостояние было рассмотрено на Совете безопасности ООН. По его решению в зоне конфликта была размещена Миротворческая миссия ООН в Грузии (МООННГ). Таким образом, принимая решение о создании миссии, Совет безопасности подтвердил территориальную целостность Грузинского государства. Основными целями миссии стало содействие миротворческому контингенту СНГ и наблюдение за выполнением перемирия. В 1994 году была учреждена «Группа друзей Генерального секретаря ООН по Грузии» в составе Франции, Германии, России, Великобритании и США. Группа была создана для содействия переговорному процессу между грузинской и абхазской стороной. Однако, как и в случае с Нагорным Карабахом, в грузино-абхазском конфликте дипломатических прорывов не достигнуто. Основной причиной миротворческого «застоя» является неразрешенность проблемы статуса Абхазии. На сегодняшний день США, страны Евросоюза, международные организации рассматривают план Дитера Бодена (бывшего спецпредставителя ООН в Абхазии) в качестве одного из наиболее оптимальных проектов грузино-абхазского урегулирования. Проект «Основные принципы распределения полномочий между Тбилиси и Сухуми» предполагает:
— признание территориальной целостности Грузии в границах Грузинской ССР;
-вхождение Абхазии в состав Грузии как «основанного на правовых нормах суверенного государства»;
-особый правовой статус Абхазии.
С точки зрения российских экспертов и дипломатов, план Бодена недостаточно проработан. По сути дела, его реализация возвращает грузино-абхазский конфликт к начальной точке, лету 1992 года. В тот период Абхазия имела особый статус в составе Грузии (была АССР), что не предотвратило полномасштабный межэтнический конфликт.
Таким образом, многочисленные инициативы и усилия представителей «мирового сообщества» на Южном Кавказе пока не достигают успеха. В прочем, этим не могут похвастать и лидеры национальных государств (Россия, США, Турция, Иран, страны ЕС). Сегодня для того, чтобы оптимизировать миротворческие усилия на Кавказе (а значит, и стабилизировать ситуацию здесь) необходимо многое. Но, прежде всего, для мирового сообщества чрезвычайно важно установление общих и принимаемых всеми правил игры. Иначе неизбежна «вкусовщина». Косово- это уникальный случай, требующий признания, а НКР или Абхазия- это «агрессивный сепаратизм» и угроза безопасности. В одном случае этническое самоопределение- добро, а в другом — опасный вызов. Требуются и единые подходы к определению «несостоятельных государств» и террористической угрозы. Только внятные и четкие правила (например, критерии признания- непризнания де-факто государств) смогут превратить мировое сообщество из непонятной абстракции в эффективный инструмент «замирения» Кавказа. И не только Кавказа…
